Occultation des documents administratifs après une demande de communication

Si l’occultation des documents administratifs entraîne une charge déraisonnable pour l’administration, le juge peut indiquer des modalités de communication.

Faits :

Le requérant avait demandé au département de l’Essonne:

• La communication des « grands livres budgétaires » au titre des années 2015 à 2017 sur avis favorables de la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), et la communication de tous les documents concernant les travaux réalisés par Mme D. dans le cadre de son emploi de chargée de mission auprès du vice-président du département.
• Des dommages et intérêts en raison des refus qui lui ont été opposés.

Malgré l’avis favorable de la CADA, les documents ne lui ont pas été communiqués. Le requérant a alors demandé au tribunal administratif d’annuler ce refus de communication. Il gagne en première instance en obtenant la communication des documents demandés dans un délai de quatre mois. La demande de dommages et intérêts a en revanche été rejetée.

Le Département a alors saisi le Conseil d’Etat.

Le droit applicable:

• L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration : Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier , III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. (…)
•  L311-1 du code des relations entre le public et l’administration : Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre.
• L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration :  Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, (…) ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; (…). »
• L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration :  » (…) L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique.

Solution retenue :

Définition du caractère abusif de la demande : le Conseil d’Eat a d’abord rappelé que  » revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose ».

Annulation pour défaut de motivation : Le département  faisait valoir la charge que représentait, selon lui, la vérification, opération par opération, de près de 380 000 mandats de paiement ou titres de recettes recensés dans les documents sollicités aux fins d’occulter les mentions pouvant notamment porter atteinte au droit à la vie privée des tiers ou au secret des affaires. Dans les circonstances de l’espèce, il appartenait au tribunal, le cas échéant après avoir ordonné une mesure d’instruction, d’expliciter les raisons pour lesquelles la communication sollicitée ne représentait pas une charge disproportionnée au regard des moyens du département. Le tribunal a entaché son jugement d’une insuffisance de motivation.

Modalités de communication:

• Fichiers de comptabilisation des titres de recettes et mandats de paiement émis par le département

Le Conseil d’Etat a considéré qu’ « il ne revient pas à l’administration d’opérer, sur des documents d’un tel volume, une vérification ligne à ligne des informations potentiellement protégées au titre de l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration, cette recherche représentant effectivement, comme le soutient le département de l’Essonne, une charge disproportionnée au regard des moyens à disposition. Dans les circonstances de l’espèce, les documents sollicités pouvaient néanmoins être communiqués après suppression, au sein de chaque fichier, de l’ensemble des colonnes susceptibles, compte tenu de leur objet, de contenir des données non communicables, telles que par exemple celles intitulées  » nom bénéficiaire  » ou  » objet liquidation « , tout en conservant un intérêt pour le requérant ».

=> Il y avait lieu d’enjoindre au président du conseil départemental de l’Essonne de communiquer les fichiers sous réserve de l’occultation selon les modalités indiquées par le Conseil d’Etat, dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement.

•  Documents relatifs aux travaux réalisés par le chargé de mission

Le Conseil d’Etat a considéré que la demande était abusive : « la demande (…) qui ne tendait d’ailleurs (…) qu’à obtenir des indications sur le travail effectivement réalisé par l’intéressée, portait sur l’ensemble des productions réalisées (…) dans le cadre de son emploi de chargée de mission auprès du vice-président du département, quel qu’en soit le support ou l’objet. Le département de l’Essonne est, dès lors, fondé à soutenir qu’elle présentait un caractère abusif ».

Ce qu’il faut retenir:

• Le jugement rendu par le tribunal administratif en matière de communication de documents administratifs ne peut pas faire l’objet d’un recours en appel devant la cour administrative d’appel ( R. 811-1 du code de la justice administrative). Il ne peut être contesté que devant le Conseil d’État, par la voie du pourvoi en cassation.
•  Le Conseil d’État peut demander par le biais d’une mesure d’instruction la communication des documents en question.
• Si l’occultation des documents demandés entraîne une charge déraisonnable pour l’administration, le juge peut indiquer des modalités de communication.

Pour lire l’arrêt : Conseil d’État, 27 septembre 2022, n°452614

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Documents administratifs : précisions du Conseil d’Etat