Par une ordonnance du 27 juillet 2026 (n° 2608662), le juge des référés du tribunal administratif de Melun a suspendu l’exécution de la décision par laquelle le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) de Seine-et-Marne a frappé, le 15 janvier 2026, une infirmière libérale d’une suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel sans sursis pendant cinq ans. La raison tient en une phrase : la caisse n’était pas en mesure de justifier que le directeur de la CPAM avait reçu, des autres régimes d’assurance maladie, le mandat de prononcer cette sanction pour leur compte.
Le litige trouve son origine dans un contrôle de l’activité de l’infirmière couvrant la période du 21 juin 2021 au 27 août 2023, sanctionné par six manquements allégués.
La commission paritaire départementale a rendu un avis unanime le 1er décembre 2025 ; le directeur de la caisse a pris la décision de sanction le 15 janvier 2026. L’infirmière a d’abord saisi le tribunal administratif de Melun d’une requête en annulation puis, le 26 mai 2026, d’une demande de suspension fondée sur l’article L. 521-1 du code de justice administrative. Après l’audience du 12 juin 2026, le juge des référés a suspendu la sanction et condamné la caisse à verser 1 200 euros à l’infirmière au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
Cette ordonnance nous semble pertinente pour tous les professionnels concernés par une sanction conventionnelle grave : la décision doit être arrêtée par le directeur de chaque organisme membre de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie (UNCAM), ou par un directeur expressément mandaté. À défaut, l’exécution de la sanction peut être suspendue en urgence, sans même débattre du bien-fondé des manquements.
🔷 Faits
Tout commence par un contrôle de facturation. Une infirmière libérale installée en Seine-et-Marne subit un contrôle de son activité portant sur la période du 21 juin 2021 au 27 août 2023. La CPAM en déduit six manquements, appuyés sur quatre griefs chiffrés :
- des actes et/ou déplacements facturés mais non réalisés : 188 factures pour 88 638,48 euros, en méconnaissance de l’article 17 de l’avenant n° 6 à la convention nationale des infirmiers et de l’article R. 147-11 du code de la sécurité sociale ;
- des anomalies de facturation : 429 factures pour 76 433,83 euros, en méconnaissance de la nomenclature générale des actes professionnels et de l’article R. 4312-42 du code de la santé publique ;
- des prescriptions médicales falsifiées par surcharge : six prescriptions pour 8 410,84 euros, en méconnaissance de l’article R. 147-11 du code de la sécurité sociale ;
- des actes et/ou déplacements facturés sans prescription : 78 factures pour 6 126,87 euros, en méconnaissance de l’article R. 4312-42 du code de la santé publique.
Saisie de ces constats, la commission paritaire départementale (CPD) émet un avis unanime le 1er décembre 2025. Le 15 janvier 2026, le directeur de la CPAM de Seine-et-Marne prononce, pour le compte de son organisme et des autres régimes membres de l’UNCAM du même ressort géographique, la suspension du droit d’exercer dans le cadre conventionnel, sans sursis, pour une durée de cinq ans.
La sanction est très lourde. Infirmière libérale, l’intéressée ne peut pas, en pratique, exercer hors du cadre conventionnel. Elle perd tout revenu, engage une liquidation judiciaire de son cabinet et se sépare de son assistante. Le 26 mai 2026, elle demande au juge des référés la suspension de la sanction, en parallèle d’une requête au fond tendant à son annulation.
🔷 Droit applicable
Deux textes structurent le débat : le régime du référé-suspension et la règle conventionnelle répartissant le pouvoir de sanction entre les régimes.
L’article L. 521-1 du code de justice administrative : urgence et doute sérieux
Le juge des référés peut suspendre l’exécution d’une décision administrative lorsque deux conditions, cumulatives, sont réunies :
« Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. »
Le juge apprécie l’urgence objectivement et concrètement, d’après les justifications du requérant : elle est établie si l’exécution de l’acte porte à la situation du requérant une atteinte suffisamment grave et immédiate, même d’ordre purement financier. Le doute sérieux, quant à lui, ne suppose aucune certitude : il suffit qu’un moyen de la requête semble, en l’état de l’instruction, de nature à vicier la légalité de la décision. Le fond du litige reste réservé au juge de l’annulation.
L’article 34.2.4 de l’avenant n° 6 : la sanction, une décision partagée entre les régimes
La convention nationale organisant les rapports entre les infirmières et infirmiers libéraux et les organismes d’assurance maladie, approuvée par l’arrêté du 18 juillet 2007 et modifiée par l’avenant n° 6 du 29 mars 2019, confie la phase disciplinaire à la commission paritaire départementale, puis à une décision collégiale :
« Une fois l’avis de la CPD rendu ou réputé rendu, le directeur de la caisse d’assurance maladie et les directeurs de chacun des organismes des autres régimes membres de l’UNCAM du même ressort géographique arrêtent la décision qui s’impose à l’infirmier et sa date d’application […] » (article 34.2.4 de l’avenant n° 6 à la convention nationale des infirmiers)
La logique du texte est simple : la sanction prive l’infirmier du conventionnement auprès de tous les régimes — régime général, mutualité sociale agricole, régime social des indépendants. Chacun de ces organismes doit donc arrêter la décision par son directeur, ou déléguer ce pouvoir, expressément, pour la décision de sanction elle-même.
Les fondements des griefs : articles R. 147-11 et R. 4312-42
Les manquements reprochés s’appuyaient sur l’article R. 147-11 du code de la sécurité sociale, qui sanctionne les fraudes et fausses déclarations destinées à obtenir le versement de prestations indues, et sur l’article R. 4312-42 du code de la santé publique, qui subordonne les actes infirmiers à une prescription médicale. Le juge des référés n’a pas eu à en apprécier le bien-fondé : l’illégalité qu’il retient tient à l’émission même de la décision.
🔷 Solution retenue par le tribunal administratif de Melun
L’ordonnance du 27 juillet 2026 (n° 2608662) censure la sanction, en deux temps.
Une urgence caractérisée par la perte totale de revenus
Sans être contredite en défense, la requérante établissait que la suspension du conventionnement la privait de tout revenu, l’avait conduite à liquider judiciairement son cabinet et à se séparer de son assistante, l’exercice libéral infirmier étant impossible hors du cadre conventionnel. L’urgence est donc retenue.
Un doute sérieux tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision
Sur le mandat, la démonstration de la caisse s’effondre. Pour justifier de la délégation donnée au directeur de la CPAM par les organismes des autres régimes membres de l’UNCAM du même ressort géographique, la CPAM de Seine-et-Marne produisait une seule pièce : une délégation du directeur général de la caisse de mutualité sociale agricole d’Île-de-France, datée du 5 septembre 2024, limitée à la signature de la notification d’avertissement prévue à l’article 34.2.1 de l’avenant n° 6. Elle ne valait donc pas pour la décision de sanction. Le juge en conclut :
« Le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision en litige apparaît propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de cette décision. »
Résultat : l’exécution de la décision du 15 janvier 2026 est suspendue, la CPAM verse 1 200 euros à l’infirmière au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, et les conclusions de la caisse sur ce point sont rejetées. Le juge n’a pas eu besoin de statuer sur les autres moyens — erreur manifeste d’appréciation, insuffisance de motivation, méconnaissance du contradictoire. Les montants du tableau demeurent des griefs allégués : la requête au fond (n° 2605651) n’est pas jugée.
FAQ : suspension de sanction conventionnelle infirmière
La CPAM peut-elle suspendre mon conventionnement sans sursis pendant cinq ans ?
Oui. Après avis de la commission paritaire départementale et en cas de manquement grave aux règles conventionnelles, la suspension du conventionnel sans sursis peut atteindre cinq ans (article 34.2.4 de l’avenant n° 6 à la convention nationale des infirmiers).
Comment contester une sanction conventionnelle en urgence ?
En saisissant le juge des référés du tribunal administratif, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : la suspension est prononcée si l’urgence est caractérisée et si un moyen crée un doute sérieux sur la légalité de la décision (tribunal administratif de Melun, 27 juillet 2026, n° 2608662). Une requête en annulation doit d’abord être déposée.
Une suspension de conventionnement peut-elle être suspendue avant le jugement au fond ?
Oui. La privation totale de revenus, l’impossibilité d’exercer hors du cadre conventionnel et la liquidation judiciaire du cabinet caractérisent l’urgence, comme dans cette affaire.
Qui doit signer la décision de sanction conventionnelle ?
Le directeur de la caisse d’assurance maladie et les directeurs des autres régimes membres de l’UNCAM du même ressort géographique, chacun pour son régime ou sur mandat exprès. Une délégation limitée à la notification d’avertissement ne vaut pas pour la sanction (article 34.2.4 de l’avenant n° 6).
Quelle est la différence entre suspension du conventionnement et déconventionnement ?
La suspension du conventionnement est temporaire et de durée déterminée ; le déconventionnement emporte retrait définitif du conventionnement. L’exécution de l’un et l’autre peut être suspendue en référé en cas d’urgence, comme l’explique notre article sur le déconventionnement en urgence des professionnels de santé.
Combien de temps ai-je pour contester une sanction conventionnelle ?
Deux mois à compter de sa notification pour introduire le recours en annulation devant le tribunal administratif .
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Pour lire la décision : tribunal administratif de Melun, ordonnance du 27 juillet 2026, n° 2608662. Ordonnance de référé rendue en premier ressort, susceptible d’appel, sans préjuger de la requête n° 2605651 au fond.
Sur le même sujet : Convocation des infirmiers par la CPAM : vos droits
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