Un chirurgien-dentiste libéral est contrôlé par la CPAM. Des anomalies de facturation sont relevées.
Une mise en demeure de 11 478,52 euros tombe. Une pénalité financière de 5 739 euros s’y ajoute. En première instance, tout est confirmé. Résultat en appel, neuf ans plus tard : annulation totale. La Cour d’appel de Montpellier, dans un arrêt du 2 juillet 2026, infirme le jugement dans toutes ses dispositions. Le motif central : la CPAM n’a pas rapporté la preuve qu’elle avait respecté l’obligation d’information préalable du professionnel sur l’identité des patients contrôlés.
Cet arrêt est une illustration puissante d’un principe trop souvent méconnu : les règles procédurales qui entourent le contrôle d’activité ne sont pas de simples formalités. Leur méconnaissance emporte des conséquences radicales. Et la distinction entre l’annulation de l’indu et l’annulation de la pénalité mérite une attention particulière.
🔷Faits
Un chirurgien-dentiste d’exercice libéral fait l’objet, en 2014, d’un contrôle de son activité par le service du contrôle médical, portant sur la période du 27 mars 2012 au 6 novembre 2014.
À l’issue du contrôle, la CPAM de l’Hérault notifie au praticien, le 15 décembre 2015, une mise en demeure de 11 478,52 euros correspondant à des facturations prises en charge à tort. La commission de recours amiable confirme cette décision le 23 février 2016. Le dentiste saisit alors le pôle social du tribunal judiciaire de Montpellier
( anciennement TASS).
Parallèlement, la caisse prononce une pénalité financière de 5 739 euros, notifiée le 9 décembre 2016. Un second recours est engagé. Les deux procédures sont jointes.
Le 9 octobre 2017, le tribunal rejette toutes les exceptions de nullité et condamne le praticien à payer l’intégralité des deux sommes.
L’appel est formé en novembre 2017. En 2023, l’affaire est radiée pour défaut de diligence de l’appelant. Elle est réinscrite en 2025, plaidée en avril 2026. Le 2 juillet 2026, la cour rend son arrêt et infirme le jugement dans toutes ses dispositions.
🔷 Droit applicable
L’article R.315-1-1 du Code de la sécurité sociale : le cœur du dispositif
L’article R.315-1-1 du Code de la sécurité sociale encadre les modalités du contrôle d’activité des professionnels de santé. Il prévoit que le service du contrôle médical peut, dans le cadre de l’analyse de l’activité d’un professionnel, entendre et examiner les patients concernés.
Mais ce pouvoir est assorti d’une obligation fondamentale : le service médical doit informer le professionnel de santé au préalable de l’identité des patients qu’il entend auditionner ou examiner.
Il n’existe qu’une seule exception à cette règle : lorsque le contrôle a pour but de démontrer l’existence d’une fraude telle que définie à l’article R.147-11 CSS, d’une fraude en bande organisée (R.147-12 CSS) ou de faits relatifs à un trafic de médicaments. En dehors de ces trois hypothèses limitativement énumérées, l’information préalable est obligatoire:
« Lorsque le service du contrôle médical procède à l’analyse de l’activité d’un professionnel de santé en application du IV de l’article L. 315-1, il peut se faire communiquer, dans le cadre de cette mission, l’ensemble des documents, actes, prescriptions et éléments relatifs à cette activité.
Dans le respect des règles de la déontologie médicale, il peut consulter les dossiers médicaux des patients ayant fait l’objet de soins dispensés par le professionnel concerné au cours de la période couverte par l’analyse. Il peut, en tant que de besoin, entendre et examiner ces patients. Il en informe au préalable le professionnel, sauf lorsque l’analyse a pour but de démontrer l’existence d’une fraude telle que définie à l’article R. 147-11, d’une fraude en bande organisée telle que définie à l’article R. 147-12 ou de faits relatifs à un trafic de médicaments. Un bilan annuel des cas où le professionnel n’a pas été informé préalablement, incluant les suites données pour chaque cas, est adressé aux conseils nationaux des ordres concernés par chaque caisse nationale ».
L’article L.114-17-1 du Code de la sécurité sociale : le régime des pénalités financières
L’article L.114-17-1 du Code de la sécurité sociale définit le régime des pénalités financières pouvant être prononcées à l’encontre des professionnels de santé pour manquements, inobservations, agissements ou abus.
La procédure est indépendante de l’action en répétition de l’indu : ce sont deux procédures distinctes, avec des fondements et des régimes propres.
La jurisprudence sur l’articulation entre nullité de l’indu et autonomie de la pénalité
La Cour de cassation a posé un principe important dans son arrêt du 11 octobre 2018 (2ème chambre civile, n°17-22.686) : le juge du contentieux général de la sécurité sociale saisi d’un recours contre une pénalité doit vérifier de manière autonome la matérialité, la qualification et la gravité des faits reprochés, ainsi que l’adéquation du montant à l’infraction commise. Conséquence directe : l’irrégularité de la mise en demeure, ou même de la procédure de répétition de l’indu, est indifférente à l’examen de la pénalité:
« Il est de droit qu’il appartient au juge du contentieux général de la sécurité sociale saisi d’un recours formé contre la pénalité prononcée dans les conditions précisées par ce même texte de vérifier la matérialité, la qualification et la gravité des faits reprochés à la personne concernée ainsi que l’adéquation du montant de la pénalité à l’importance de l’infraction commise par cette dernière et qu’ainsi l’irrégularité de la mise en demeure et donc de la procédure de répétition de l’indu est indifférente et qu’il appartient au juge de se prononcer en considération des faits reprochés (2ème chambre 11 octobre 2018 N° 17-22.686) ».
Mais ce principe doit être nuancée : il ne faut pas confondre annulation de la procédure d’indu et annulation de l’indu à cause de la procédure préalable à la notification de l’indu.
🔷Solution retenue par la Cour d’appel de Montpellier
Première annulation : le contrôle et l’action en répétition de l’indu
La CPAM soutenait avoir respecté son obligation en adressant au praticien, le 19 mai 2014, une lettre recommandée avec accusé de réception à laquelle aurait été jointe une liste de 554 patients susceptibles d’être entendus ou examinés.
La Cour démonte cet argument en deux temps.
Premièrement, sur la preuve de la réception. Pour l’ensemble des autres correspondances envoyées en recommandé avec AR dans le cadre de la procédure (notification des griefs, compte-rendu de l’entretien confraternel, convocation devant la commission des pénalités…), la CPAM avait produit les accusés de réception signés par le praticien. Pour le courrier du 19 mai 2014, aucun accusé de réception n’est produit. La cour constate ainsi que la preuve de la réception fait défaut.
Deuxièmement, sur le contenu de la lettre elle-même. Si le corps du courrier fait bien référence à une annexe comprenant la liste des patients, « la seule pièce jointe visée en bas de page de ce courrier ne fait référence qu’à la copie de l’article L. 315-1 du code de la sécurité sociale ». La liste des patients ne figure pas en pièce jointe visée. Et surtout, cette liste n’avait jamais été communiquée en première instance : elle a été produite pour la première fois en cause d’appel.
« Au vu de ces éléments, force est de constater que la caisse primaire d’assurance maladie ne rapporte pas la preuve qui lui incombe d’avoir informé le praticien, préalablement à la mise en oeuvre du contrôle de son activité, de la liste des patients susceptibles d’être entendus ou examinés, le praticien n’étant pas juridiquement fondé à requérir davantage de précisions sur cette liste de patients.. »
Et sur l’exception fraude soulevée par la CPAM (pour tenter de justifier l’absence d’information préalable) : la cour rejette l’argument. Le fait d’avoir subi un contrôle antérieur ne suffit pas à qualifier le nouveau contrôle de contrôle destiné à démontrer une fraude au sens de l’article R.147-11 CSS. La CPAM elle-même avait d’ailleurs indiqué que le contrôle avait pour but de « vérifier qu’il se conforme aux règles de remboursement des prestations », ce qui confirme l’absence de suspicion de fraude:
« Le seul fait que M. [O] se soit vu précédemment notifier un indu, ne permet pas de retenir que le contrôle litigieux avait pour but de démontrer l’existence d’une fraude telle que définie à l’article
du code de la sécurité sociale ou des faits relatifs à un trafic de médicament. L’information, que la caisse prétend avoir portée à la connaissance du professionnel de santé le 19 mai 2024, confirme que la caisse n’a pas initié ce contrôle en raison d’une suspicion de fraude, mais qu’il avait pour but, ainsi que M. [O] le concède, de vérifier qu’il se conforme aux règles de remboursement des prestations après le précédent contrôle de son activité, réalisée sur les années 2007/2009″.
Enfin, la Cour rappelle un principe essentiel : la régularité de la procédure de contrôle n’est pas soumise à l’existence d’un grief. Il n’est pas nécessaire de démontrer que la violation a causé un préjudice concret. Le manquement suffit à emporter la nullité.
Résultat : l’annulation du contrôle entraîne celle de l’action en répétition de l’indu. Le dentiste est déchargé des 11 478,52 euros.
Deuxième annulation : la pénalité financière : une analyse distincte
C’est ici que l’arrêt prend toute sa dimension technique et pédagogique.
La Cour commence par rappeler le principe posé par la Cour de cassation en 2018 : en matière de pénalité, le juge doit examiner les faits de manière autonome, et « l’irrégularité de la mise en demeure et donc de la procédure de répétition de l’indu est indifférente ».
Mais elle opère immédiatement une distinction capitale : le cas d’espèce n’entre pas dans ce schéma. Ce n’est pas seulement la procédure de répétition de l’indu qui est annulée. C’est le contrôle lui-même, et les constatations opérées par le service médical:
» Toutefois, en l’espèce, il ne s’agit pas de la procédure de répétition de l’indu qui est annulée, mais bien du contrôle de l’activité du professionnel de santé et des constatations opérées par le service médical, faute pour ce dernier d’avoir respecté les dispositions de l’article R.315-1-1 du code.
La caisse ne pouvant se prévaloir des constatations opérées ainsi au mépris d’un principe participant du respect du contradictoire et des droits de la défense, l’annulation du contrôle, qui emporte celle subséquente de l’indu, commande d’annuler la pénalité prononcée, privée de cause. »
- La pénalité est fondée sur des faits constatés lors du contrôle.
- Ce contrôle est annulé parce que ses conditions de réalisation violent le principe du contradictoire et les droits de la défense.
- La CPAM ne peut donc plus se prévaloir de ces constatations viciées.
- Sans constatations valides, la pénalité perd son fondement Elle est privée de cause et doit être annulée.
➡️ « L’annulation de la procédure de contrôle prive de cause la pénalité prononcée laquelle sera par voie de conséquence également annulée ».
Le dentiste est déchargé des 5 739 euros supplémentaires.
Les enseignements pratiques
La distinction fondamentale à retenir entre indu et pénalité
La CPAM supporte la charge de la preuve
C’est à la CPAM de prouver qu’elle a bien respecté l’obligation d’information préalable. Elle ne peut pas se contenter d’alléguer avoir envoyé un courrier : elle doit produire un accusé de réception signé. L’absence de cet accusé, alors qu’elle l’avait produit pour toutes les autres correspondances de la procédure, lui est fatale.
La liste des patients : une pièce centrale du dossier
La jurisprudence est constante : la communication de la liste des patients effectivement convoqués (et non seulement d’une liste de patients « susceptibles » de l’être) est un enjeu capital. Dans cette affaire, le praticien soulignait la discordance entre la liste de 455 noms produite en appel et les 54 patients réellement concernés par l’indu. Cette distorsion révèle l’impossibilité pour lui de préparer une défense véritablement informée.
Réflexe à avoir : Demandez systématiquement la communication de l’ensemble des pièces du dossier de contrôle : liste des patients réellement convoqués, procès-verbaux d’audition, compte-rendu des examens cliniques. Sans ces pièces, vous ne pouvez pas exercer utilement vos droits de défense.
La procédure de pénalité est autonome, mais pas imperméable
L’arrêt de la Cour d’appel de Montpellier rappelle avec précision les limites de l’autonomie de la pénalité : si la procédure de répétition d’indu est seule viciée, la pénalité peut survivre. Mais si c’est le contrôle lui-même qui est entaché d’irrégularité, la pénalité s’effondre avec lui.
Attention : Ne confondez pas les deux niveaux : (1) l’irrégularité de la mise en demeure/procédure d’indu et (2) l’irrégularité du contrôle d’activité lui-même. La seconde est bien plus efficace pour obtenir l’annulation totale.
FAQ : Contrôle CPAM et droits du professionnel de santé
La CPAM peut-elle contrôler mon activité sans indiquer les patients concernés ? Non, sauf si le contrôle a pour but de démontrer l’existence d’une fraude caractérisée (art. R.147-11 CSS), d’une fraude en bande organisée ou d’un trafic de médicaments. En dehors de ces hypothèses, la CPAM doit vous informer préalablement de l’identité des patients qu’elle entend auditionner ou examiner.
Que se passe-t-il si la CPAM n’a pas respecté cette obligation d’information préalable ? La procédure de contrôle est entachée de nullité. Cette nullité n’exige pas la preuve d’un grief particulier. Elle emporte l’annulation du contrôle, puis en cascade celle de l’action en répétition de l’indu.
La nullité du contrôle emporte-t-elle toujours l’annulation de la pénalité financière ? Oui, si c’est le contrôle lui-même qui est annulé. La pénalité, fondée sur les constatations de ce contrôle, est alors privée de cause et doit être annulée. En revanche, si seule la procédure de notification de l’indu est irrégulière (et non le contrôle), le juge de la pénalité peut examiner les faits de manière autonome (Cass. 2ème civ., 11 oct. 2018, n°17-22.686).
À quel moment doit-on soulever la nullité de la procédure de contrôle ? Elle peut être soulevée à tous les stades : devant la commission de recours amiable, devant le pôle social du tribunal judiciaire et devant la cour d’appel.
La CPAM peut-elle produire la liste des patients pour la première fois en appel ? Techniquement oui, mais cela ne lui permet pas de régulariser a posteriori un manquement antérieur. La cour apprécie souverainement la portée de cette production tardive. Dans l’affaire commentée, cela a joué en défaveur de la caisse.
Combien de temps a-t-on pour contester un indu CPAM ? Le délai pour saisir la CRA est de deux mois à compter de la notification de l’indu. Si la CRA rejette le recours, vous disposez de deux mois pour saisir le pôle social du tribunal judiciaire. Ces délais sont impératifs.
Un avocat est-il obligatoire pour contester un indu CPAM ? Non, mais il est fortement recommandé. Les subtilités procédurales (charge de la preuve, nullités, articulation indu/pénalité) sont techniques.
Pour aller plus loin
Si vous êtes chirurgien-dentiste, médecin, kiné ou infirmier libéral et que vous faites l’objet d’un contrôle d’activité ou d’une notification d’indu, plusieurs points méritent d’être examinés immédiatement :
- Avez-vous bien reçu, avant les auditions de patients, la liste des personnes convoquées ?
- L’entretien s’est-il déroulé avec communication préalable de l’ensemble des pièces ?
Le cabinet Hanffou accompagne les professionnels de santé libéraux dans tous les stades du contentieux CPAM : de la réception de l’information concernant la mise en oeuvre d’un contrôle de votre activité jusqu’à la cour d’appel, en passant par la commission de recours amiable.
Plus tôt l’intervention, plus les marges de manœuvre sont importantes.
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Pour lire l’arrêt : Cour d’appel de Montpellier, 2 juillet 2026, 25/03367
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Shanffou
