déconventionnement
Le Tribunal des Conflits vient de trancher une question épineuse : lorsqu’une CPAM prononce un déconventionnement (placement hors convention) à l’encontre d’un infirmier libéral pour manquements graves, quelle juridiction est compétente pour en connaître ? Dans une décision du 9 février 2026, le Tribunal des Conflits affirme sans ambiguïté la compétence du juge administratif, au motif que le déconventionnement constitue l’exercice d’une prérogative de puissance publique.

🔷  Faits

Une infirmière libérale exerçant dans les Yvelines depuis janvier 2022 fait l’objet d’une procédure de la CPAM pour des manquements graves dans l’exercice de son activité conventionnée.
Les faits reprochés :
  • Facturation d’actes fictifs (actes jamais réalisés)
  • Facturation d’actes non personnellement réalisés (actes effectués par un tiers mais facturés sous son numéro ADELI)
  • Préjudice financier global : 111 168,33 euros

 

Chronologie procédurale :

19 septembre 2023 : La directrice de la CPAM des Yvelines prononce une mise hors convention sans sursis de l’infirmière, applicable pour toute la durée de la convention nationale, soit jusqu’au 25 juillet 2027.
Contestation : L’infirmière saisit le Tribunal administratif de Versailles pour contester cette décision de déconventionnement.
Exception d’incompétence : La CPAM soulève l’incompétence du tribunal administratif et invoque l’article L. 162-34 du code de la sécurité sociale, qui dispose :
« Les litiges pouvant survenir à l’occasion de la décision d’une caisse primaire d’assurance maladie de placer un professionnel hors de l’une des conventions (…) sont de la compétence des tribunaux judiciaires spécialement désignés. »

Renvoi au Tribunal des Conflits : Face à une question complexe de répartition des compétences, le tribunal administratif de Versailles décide de saisir le Tribunal des Conflits pour trancher la question.

 

🔷Droit applicable

Textes fondamentaux

Code de la sécurité sociale :

Article L. 162-15-1 (fondement du déconventionnement) :
« La caisse primaire d’assurance maladie peut décider de placer un professionnel de santé hors de la convention pour violation des engagements prévus par celle-ci ; cette décision doit être prononcée selon les conditions prévues par la convention. »
Article L. 162-34 (compétence des tribunaux judiciaires spécialement désignés) :
« Les litiges pouvant survenir à l’occasion de la décision d’une caisse primaire d’assurance maladie de placer un professionnel hors de l’une des conventions (…) sont de la compétence des tribunaux judiciaires spécialement désignés en application de l’article L. 211-16 du code de l’organisation judiciaire. »
Article L. 142-1 (contentieux général de la sécurité sociale) :
« Le contentieux de la sécurité sociale comprend les litiges relatifs : 1° A l’application des législations et réglementations de sécurité sociale (…) »
Article L. 142-8 (compétence du juge judiciaire) :
« Le juge judiciaire connaît des contestations relatives : 1° Au contentieux de la sécurité sociale défini à l’article L. 142-1 (…) »

Principe jurisprudentiel : la répartition des compétences en matière de sécurité sociale

Le principe : compétence judiciaire

Jurisprudence constante depuis 1946 :
Les rapports entre les organismes de protection sociale (personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public) et les professionnels de santé libéraux sont en principe des rapports de droit privé.
Conséquence : Les litiges qui en découlent relèvent du contentieux général de la sécurité sociale, donc du juge judiciaire (articles L. 142-1 et L. 142-8 du CSS).
Jurisprudence fondatrice :
  • CE, 1-4 ssr, 16 novembre 1977, C…, n° 02459, Rec. p 438 : À propos d’une décision par laquelle une CPAM, après avoir estimé qu’un médecin ne pouvait bénéficier des dépassements d’honoraires demandés, a pris acte de sa décision de se placer hors convention → Compétence judiciaire
  • CE, 1-4 ssr, 25 juin 1986, S…, n° 59609, T. p 452-729 : À propos de la suppression du droit permanent à dépassement du tarif des honoraires consenti à un praticien sous le régime de la convention nationale des médecins → Compétence judiciaire

 

L’exception : prérogatives de puissance publique

Mais il existe des exceptions lorsque la décision contestée se rattache à l’exercice de prérogatives de puissance publique dont les organismes de sécurité sociale sont dotés pour accomplir leurs missions de service public. Dans ce cas, le juge administratif est compétent.
Jurisprudence fondatrice :
Les CPAM sont des personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public administratif (CE, 1/6 ssr, 4 mai 2011, B…, n° 341407, Rec. p198).

Extension jurisprudentielle de la compétence administrative

La jurisprudence a progressivement étendu la compétence du juge administratif à d’autres décisions que le strict déconventionnement :
1. Reversement d’honoraires à titre de sanction
Le reversement d’honoraires perçus en cas de dépassement du seuil annuel d’activité ou pour manquements graves, lorsqu’il constitue une sanction, relève du juge administratif.
2. Mise sous accord préalable des prescriptions par le service du contrôle médical
La soumission de certaines prescriptions médicales à l’accord préalable du service du contrôle médical, en cas de constat d’un nombre ou d’une durée d’arrêts de travail significativement supérieurs aux données moyennes, constitue l’exercice d’une prérogative de puissance publique → Compétence administrative, même s’il ne s’agit pas stricto sensu d’une sanction.

 

Maintien de la compétence judiciaire : absence de prérogative

A contrario, la jurisprudence maintient la compétence du juge judiciaire lorsque la décision ne traduit pas l’exercice d’une prérogative de puissance publique :
1. Déconventionnement fondé sur une convention de droit privé
2. Restitution de remboursements pour non-respect des règles d’installation
  • TC, 9 décembre 2019, Mme C… c/CPAM des Pyrénées-orientales, n° 4166 : Décision du directeur d’une CPAM tendant à la restitution par une infirmière des remboursements qu’elle a perçus en subrogation des assurés sociaux, en raison de l’inobservation des règles d’installation fixées par la convention nationale → Ne constitue pas une sanction relevant de prérogatives de puissance publique → Compétence judiciaire
3. Conditionnement du conventionnement à la cessation d’activité d’une autre infirmière
  • CE, 5/6 chr, 29 septembre 2023, G…, n° 470908, T. p 632-858 (que nous analyserons en détail infra) : Décision par laquelle la CPAM conditionne le conventionnement d’une infirmière à la cessation effective d’activité d’une autre infirmière (application d’une stipulation conventionnelle relative aux zones sur-dotées) → Ne se rattache pas à l’exercice de prérogatives de puissance publique → Compétence judiciaire
4. Refus de laisser un médecin exercer en secteur II
  • TC, 8 avril 2019, S…, n° 4158 : Refus de la CPAM de laisser un médecin spécialiste exercer en secteur à honoraires différents (« secteur II ») → Compétence judiciaire
5. Récupération financière d’un indu (art. L. 133-4 CSS)
  • CE, 5/6 chr, 17 décembre 2025, M…, n° 490956 (que nous analyserons en détail infra) : Courrier par lequel la CPAM informe un pharmacien que les remboursements pour actes dispensés après son interdiction d’exercer donneront lieu à récupération financière → Simple recouvrement d’indu, ne procède pas de la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique → Compétence judiciaire

 

🔷   Solution retenue par le Tribunal des Conflits (9 février 2026)

Affirmation de la compétence du juge administratif

Le Tribunal des Conflits tranche sans ambiguïté : le déconventionnement relève de la compétence du juge administratif.
Considérant n° 6 (principe général) :
« Si les rapports entre les organismes de protection sociale, qui sont des personnes morales de droit privé, et les infirmiers sont en principe des rapports de droit privé, les litiges nés des décisions opposées par les organismes de protection sociale aux infirmiers qui se rattachent à l’exercice des prérogatives de puissance publique dont ces organismes sont dotés en vue de l’accomplissement de leurs missions de service public relèvent par nature de la compétence de la juridiction administrative. »
Considérant n° 7 (application au cas d’espèce) :
« Le placement hors de la convention de Mme I… s’analysant comme une sanction se rattachant à l’exercice de prérogatives de puissance publique, sa contestation relève de la compétence de la juridiction administrative. »

Portée de l’article L. 162-34 du code de la sécurité sociale

La CPAM invoquait l’article L. 162-34 du CSS, qui désigne expressément les tribunaux judiciaires spécialement désignés comme compétents pour connaître des litiges de déconventionnement.
Le Tribunal des Conflits écarte cet argument (considérant n° 6) :
« L’article L. 162-34 précité ayant pour seul objet de déterminer la compétence, au sein de l’ordre judiciaire, des juridictions spécialement désignées pour les seuls litiges relatifs à des décisions pouvant relever de la compétence de cet ordre, sans méconnaître celle du juge administratif. »
Interprétation :
L’article L. 162-34 se borne à désigner, parmi les tribunaux judiciaires, ceux qui sont compétents lorsque le juge judiciaire est effectivement compétent.
Mais il ne règle pas la question de la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction.
Autrement dit : L’article L. 162-34 ne fait pas obstacle à la compétence du juge administratif lorsque la décision procède de l’exercice de prérogatives de puissance publique.
C’est une précision capitale : Un texte législatif désignant expressément le juge judiciaire ne suffit pas à écarter la compétence du juge administratif si le critère jurisprudentiel de la prérogative de puissance publique est caractérisé.

 

Éclairage par la jurisprudence récente du Conseil d’État

1. CE, 29 septembre 2023, G…, n° 470908 : le refus de conventionnement relève du juge judiciaire

Faits

Une infirmière libérale (Mme A…) placée en congé de longue maladie souhaite céder sa patientèle à une consœur (Mme C…).
La consœur demande son conventionnement auprès de la CPAM de l’Hérault.
Le 19 décembre 2022, la CPAM conditionne ce conventionnement à la déclaration préalable par Mme A… de la cessation effective de son activité auprès du conseil départemental de l’ordre des infirmiers.
Contexte : L’avenant n° 6 à la convention nationale des infirmiers prévoit que, dans les zones « sur-dotées », l’accès au conventionnement d’un nouvel infirmier est conditionné à la succession d’un confrère cessant définitivement son activité.
Mme A… conteste cette décision devant le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier, qui rejette sa requête.
Elle fait alors un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État.

Solution

Le Conseil d’État soulève d’office la question de la compétence et affirme l’incompétence de la juridiction administrative.
Considérant n° 3 (principe général) :
« Si les rapports entre les organismes de protection sociale (…) et les infirmiers sont en principe des rapports de droit privé, les litiges nés des décisions opposées par ces organismes aux infirmiers qui se rattachent à l’exercice des prérogatives de puissance publique (…) relèvent de la compétence de la juridiction administrative. »
Considérant n° 4 (application au cas d’espèce) :
« La décision, prise en application des prescriptions (…) de l’avenant n° 6 à la convention nationale (…) par laquelle la CPAM de l’Hérault a conditionné le conventionnement d’une infirmière à la cessation effective d’activité de Mme A…, ne se rattache pas à l’exercice de prérogatives de puissance publique. La contestation de cette décision constitue un différend résultant de l’application des législations et réglementations de sécurité sociale (…). Elle est, en conséquence, manifestement insusceptible de se rattacher à un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative. »

Analyse

Pourquoi cette décision relève-t-elle du juge judiciaire ?
La CPAM s’est bornée à appliquer une stipulation conventionnelle (avenant n° 6) qui conditionne, dans les zones « sur-dotées », l’accès au conventionnement à la succession d’un confrère cessant définitivement son activité. Il ne s’agit pas :
  • D’une sanction pour manquement
  • D’une mesure de contrôle a posteriori de l’activité
  • D’une décision révélant l’exercice d’une prérogative régalienne
Mais simplement d’une vérification des conditions contractuelles d’accès au conventionnement, relevant des rapports de droit privé entre la caisse et le professionnel.

2. CE, 17 décembre 2025, n° 490956 : La récupération d’indu relève du juge judiciaire

Faits

Un pharmacien titulaire (M. F. M…) refuse de se conformer à l’obligation vaccinale contre la covid-19.
Le 4 novembre 2021, l’Agence Régionale de Santé (ARS) de Bourgogne Franche-Comté constate l’interdiction d’exercer de M. M…, en application de l’article 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire. Le 6 novembre 2021, la CPAM de la Côte d’Or adresse un courrier à la Pharmacie M… l’informant que :
« Les consultations, soins et prescriptions effectués par M. F. M… qui seront présentés au remboursement à compter du 4 décembre 2021 donneront lieu à récupération financière à sa charge. »
Contestation : Le pharmacien saisit le tribunal administratif de Dijon, qui annule la décision de la CPAM.
Appel : La Cour administrative d’appel de Lyon (15 décembre 2023) annule le jugement et rejette les conclusions du pharmacien comme portées devant un ordre de juridiction incompétent.
Pourvoi : Le pharmacien se pourvoit en cassation devant le Conseil d’État.

Solution

Le Conseil d’État rejette le pourvoi et confirme l’incompétence de la juridiction administrative.
Considérant n° 2 (principe général) :
« Relèvent de la compétence de la juridiction administrative les litiges nés des décisions opposées par les organismes de protection sociale qui se rattachent à l’exercice des prérogatives de puissance publique dont ces organismes, personnes morales de droit privé, sont dotés en vue de l’accomplissement de leurs missions de service public. »
Considérant n° 3 (application au cas d’espèce) :
« En imposant à M. A… la « récupération financière » des « consultations, soins et prescriptions » que celui-ci aurait continué à dispenser au-delà d’un délai de 30 jours à compter de sa suspension par l’agence régionale de santé, la caisse primaire d’assurance maladie de la Côte d’Or a seulement entendu tirer les conséquences de cette suspension sur la mise en œuvre des règles régissant le droit à remboursement. Une telle décision ne procède pas, par elle-même, de la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique. Par suite, la cour administrative d’appel n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant que le litige né de la décision de la caisse primaire d’assurance maladie de la Côte d’Or du 6 novembre 2021 relevait de la compétence de la juridiction judiciaire. »

Analyse

Pourquoi cette décision relève-t-elle du juge judiciaire ?
La CPAM s’est bornée à tirer les conséquences de l’interdiction d’exercer (décision administrative de l’ARS) sur les règles de remboursement.
Il s’agit d’une simple récupération d’indu (article L. 133-4 du CSS) :
  • Pas de sanction
  • Pas de procédure disciplinaire
  • Pas d’exercice de prérogatives de puissance publique
Mais simplement de l’application du principe de répétition de l’indu : Les remboursements versés pour des actes dispensés par un professionnel interdit d’exercer sont indus et doivent être récupérés.

💡 Enseignements pratiques

Le critère essentiel : la prérogative de puissance publique

Le Tribunal des Conflits et le Conseil d’État rappellent un critère constant :
✅ Relève du juge administratif : Toute décision qui se rattache à l’exercice de prérogatives de puissance publique dont les CPAM sont dotées en vue de l’accomplissement de leurs missions de service public.
❌ Relève du juge judiciaire : Toute décision qui ne traduit pas l’exercice d’une prérogative de puissance publique, mais se borne à appliquer des règles contractuelles ou à recouvrer un indu.

Sur le même sujet: Le déconventionnement d’office des professionnels de santé et des centres de santé

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