impartialité chambre de discipline

L’impartialité des chambres de discipline est à nouveau au cœur d’une décision majeure du Conseil d’État. Dans un arrêt du 30 septembre 2025, la haute juridiction administrative censure sévèrement la chambre de discipline du Conseil National de l’Ordre des Pharmaciens (CNOP) pour avoir laissé siéger dans sa chambre de discipline un membre ayant préalablement participé à une décision administrative portant sur les mêmes faits. Une leçon implacable sur le principe fondamental selon lequel on ne peut être juge et partie.

🔷 Faits

Cette affaire concernant une pharmacienne d’officine à Tosse (Landes). L’apport de cette décision réside dans la précision des situations dans lesquelles l’impartialité d’une chambre de discipline peut être reconnue.

Un parcours disciplinaire marqué par plusieurs sanctions

Première sanction (19 juin 2019) :
La chambre de discipline du Conseil national de l’ordre des pharmaciens prononce à l’encontre de cette pharmacienne une interdiction d’exercer la pharmacie pour une durée de cinq ans, dont deux avec sursis, en raison de faits de surfacturation au détriment des organismes sociaux.

Condamnation pénale parallèle (27 janvier 2020) :
Le tribunal judiciaire de Dax reconnaît la pharmacienne coupable d’escroquerie au préjudice des organismes sociaux pour un montant de 730 000 euros, d’abus de biens sociaux et de délivrance irrégulière de stupéfiants. Cette décision devient définitive en ses dispositions pénales après confirmation par la cour d’appel de Pau le 16 septembre 2021, avec une peine de deux ans d’emprisonnement dont un avec sursis et une interdiction de diriger pendant cinq ans.

Deuxième sanction disciplinaire (18 mai 2022) :
À la suite de nouvelles plaintes du président du conseil régional de l’ordre des pharmaciens de Nouvelle-Aquitaine, la chambre de discipline de ce conseil régional inflige à cette pharmacienne la sanction d’interdiction définitive d’exercer la pharmacie pour des faits nouveaux de même nature (surfacturations non comprises dans la première sanction).

Une tentative de réinscription refusée

Radiée du tableau de la section A (pharmaciens titulaires d’officine) à la suite de la première sanction de 2019, cette pharmacienne sollicite son inscription au tableau de la section D de l’ordre, qui regroupe notamment les pharmaciens adjoints d’officine. Elle espère ainsi pouvoir continuer d’exercer en tant que pharmacienne salariée dans l’officine dont elle était précédemment titulaire.

Le conseil central de la section D fait initialement droit à cette demande le 16 novembre 2022. Mais sur recours hiérarchique du conseil régional de Nouvelle-Aquitaine, le Conseil national de l’ordre annule cette inscription et prononce la radiation par une décision du 27 mars 2023, au motif d’une insuffisance de moralité professionnelle.

Cette décision administrative se fonde explicitement sur les faits de surfacturations établis par le jugement pénal définitif, en faisant valoir leur gravité au regard notamment du montant (700 000 euros d’escroquerie).

L’appel disciplinaire rejeté dans des conditions contestées

Cette pharmacienne forme appel contre la sanction disciplinaire du 18 mai 2022. Par une décision du 17 juillet 2023, la chambre de discipline du Conseil national de l’ordre des pharmaciens rejette son appel et confirme l’interdiction définitive d’exercer.

Le problème de composition soulevé : Il ressort du dossier qu’un des membres du Conseil national de l’ordre des pharmaciens, a participé aux délibérations des deux formations :
  • La formation administrative du 27 mars 2023 refusant la réinscription au tableau de la section D
  • La formation disciplinaire du 17 juillet 2023 confirmant l’interdiction définitive d’exercer
Dans les deux cas, ce membre disposait d’une voix délibérative. Or, les deux décisions portaient sur les mêmes faits de surfacturations établis par les juridictions pénales.
C’est cette double participation qui sera au cœur du pourvoi en cassation formé par la pharmacienne devant le Conseil d’État.

 

🔷 Droit applicable

L’impartialité devant les chambres de discipline

L’impartialité des chambre de discipline constitue une exigence absolue découlant de plusieurs sources juridiques complémentaires :
Article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement […] par un tribunal indépendant et impartial ».
Cette disposition s’applique pleinement aux chambres de discipline des ordres professionnels dès lors qu’elles peuvent prononcer des interdictions d’exercer une profession, ce qui constitue une sanction relevant du champ d’application de l’article 6§1 de la CEDH (CEDH, 10 février 1983, A… et L…, n° 7299/75 et 7496/76, concernant un ordre des médecins).

Principes généraux du droit applicables à la fonction de juger dans un État de droit : Le Conseil d’État rappelle que ces principes imposent que toute personne appelée à siéger dans une juridiction doit se prononcer en toute indépendance, à l’abri de toute pression, et exercer sa fonction en toute impartialité, sans parti pris ni préférence à l’égard de l’une des parties. Elle doit se comporter de façon à prévenir tout doute légitime à cet égard.

La théorie de l’apparence : L’impartialité ne s’apprécie pas seulement subjectivement (attitude personnelle des membres) mais aussi objectivement (garanties objectives qu’ils présentent). Il faut prendre en compte l’apparence d’impartialité selon le point de vue d’un observateur extérieur raisonnable (CEDH, 20 mai 1998, G… et autres c/ France, n° 21257/93).

Moyen d’ordre public invocable en cassation : Le défaut d’impartialité peut être soulevé pour la première fois en cassation sans avoir été invoqué devant les juges du fond (CE, Section, 12 octobre 2009, M. P…, n° 311641).

Les règles spécifiques aux chambres disciplinaires des professionnels de santé

Composition des chambres de discipline : Selon l’article L. 4234-8 du code de la santé publique, la chambre de discipline du Conseil national de l’ordre des pharmaciens est présidée par un membre du Conseil d’État désigné par le vice-président. Sa composition est par ailleurs identique à celle du Conseil national (article L. 4231-4), à l’exception des membres représentant les ministères qui ne siègent pas en formation disciplinaire (article L. 4234-10).

Incompatibilités prévues par les textes pour les chambres de première instance : Les articles L. 4234-3 et L. 4234-4 du code de la santé publique prévoient expressément qu’« aucun assesseur de cette formation ne peut siéger lorsqu’il a eu connaissance des faits de la cause à raison de l’exercice d’autres fonctions ordinales », notamment lorsqu’il a participé à la délibération initiant l’action disciplinaire.

Silence des textes pour la chambre de discipline nationale : Contrairement aux chambres de première instance, aucune règle textuelle spécifique n’est prévue au niveau du Conseil national pour encadrer les situations de cumul de fonctions. La seule incompatibilité textuelle concerne le cumul des fonctions de président de la chambre disciplinaire avec celle de conseiller d’État assistant le conseil national avec voix délibérative.

Toutefois, les principes conventionnels et généraux prévalent sur le silence des textes.

Les obligations découlant du droit de se taire

Le Conseil d’État rappelle également une jurisprudence récente issue de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (présomption d’innocence) : le droit de ne pas s’auto-incriminer, dont découle le droit de se taire.

Ces exigences s’appliquent à toute sanction ayant le caractère d’une punition, y compris les sanctions disciplinaires. Elles impliquent qu’une personne faisant l’objet d’une procédure disciplinaire doit être préalablement informée du droit qu’elle a de se taire avant d’être entendue, tant lors de l’instruction que lors de sa comparution devant la juridiction (CE, Section, 19 décembre 2024, O… et Serre, n° 490157-490952).

En cas d’appel, la personne doit à nouveau recevoir cette information.

 

La décision de la juridiction disciplinaire est entachée d’irrégularité si la personne comparaît à l’audience sans avoir été informée de ce droit, sauf s’il est établi qu’elle n’y a pas tenu de propos susceptibles de lui préjudicier.

Jurisprudence antérieure sur l’impartialité des ordres professionnels

Le Conseil d’État avait déjà eu l’occasion de préciser les contours du principe d’impartialité dans plusieurs affaires concernant les ordres professionnels :
  • CE, 18 juin 2010, M. X…, n° 326515: Les membres d’un conseil régional ayant participé à la délibération de traduire un pharmacien devant la chambre de discipline doivent être regardés comme ayant pris parti sur les faits reprochés et ne peuvent siéger au sein de cette chambre sans atteinte au principe d’impartialité:

« que les membres du conseil régional ayant participé à cette décision administrative doivent être regardés comme ayant pris parti sur les faits reprochés au praticien ; que, par suite, en jugeant que ces membres pouvaient siéger au sein de la chambre de discipline du conseil régional sans qu’il soit porté atteinte au principe d’impartialité et aux stipulations de l’article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la chambre de discipline du Conseil national de l’ordre national des pharmaciens a commis une erreur de droit »

  • CE, 3 octobre 2003, M. PA…, n° 182743: Méconnaît le principe d’impartialité le fait que siègent au sein de la section disciplinaire du conseil national de l’ordre des médecins des assesseurs ayant été conduits à juger d’accusations relatives aux mêmes faits en tant que membres de la section des assurances sociales:

« Considérant qu’il résulte des mentions de cette décision que la section disciplinaire était alors composée de cinq membres, parmi lesquels le conseiller d’Etat, président, et un assesseur avaient siégé à la section des assurances sociales ; que ces derniers ont ainsi été conduits à juger d’accusations relatives aux mêmes faits que ceux dont ils avaient déjà apprécié le caractère fautif en tant que membres de la section des assurances sociales dans le cadre d’un contentieux répressif poursuivant une finalité analogue, alors que d’ailleurs les dispositions législatives précitées permettaient de réunir la section disciplinaire dans une composition excluant tous les membres ayant siégé à la section des assurances sociales ; que, dès lors, la composition, en l’espèce, de la section disciplinaire, qui était de nature à faire naître un doute sur son impartialité, entache sa décision d’irrégularité »

« Considérant, en deuxième lieu, qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le médecin désigné par le directeur général de l’agence régionale de santé qui a (…) siégé avec voix consultative lors de la séance de la chambre disciplinaire de première instance d’Aquitaine de l’ordre des médecins du 17 mai 2014 au cours de laquelle a été examinée la plainte visant MmeB…, avait, au titre de ses fonctions au sein de l’agence régionale de santé, été antérieurement saisi par le conseil départemental de l’ordre des médecins des faits reprochés à l’intéressée et avait alors préconisé une inspection sur place, en en informant le conseil départemental ; qu’en jugeant que cette circonstance était susceptible de porter atteinte à l’équité du procès et au principe d’impartialité rappelés par les stipulations de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la chambre disciplinaire nationale de l’ordre des médecins n’a pas entaché sa décision d’erreur de droit »

  • CE, 21 novembre 2016, M…, n° 390516 : La participation à la chambre disciplinaire de membres du CNOP ayant préalablement siégé dans la formation administrative refusant la réinscription d’un candidat ne méconnaît le principe d’impartialité que s’ils se sont prononcés sur la matérialité des faits:

« 4. Un membre de la juridiction administrative ne peut recevoir, accepter ou présupposer quelque instruction de la part de quelque autorité que ce soit. Il a l’obligation, sans préjudice de dispositions législatives particulières, de s’abstenir de participer au jugement d’une affaire s’il existe une raison sérieuse de mettre en doute son impartialité.

5. A cet égard, l’exercice, qu’il soit passé, concomitant ou envisagé dans le futur, de fonctions administratives par un membre de la juridiction administrative ne peut, par lui-même, constituer un motif de mettre en doute son impartialité.

6. L’intéressé ne saurait en revanche participer au jugement des affaires mettant en cause les décisions administratives dont il est l’auteur, qui ont été prises sous son autorité, à l’élaboration ou à la défense en justice desquelles il a pris part ».

  • CE, 31 mai 2024, C…, n° 474582 : La circonstance que des membres du CNOP aient participé à une décision disciplinaire puis, en formation administrative, à un refus d’inscription au tableau n’est pas, par elle-même, de nature à porter atteinte au principe d’impartialité.
Cette dernière décision laissait expressément ouverte la question inverse : celle d’un membre ayant siégé en formation administrative puis en formation disciplinaire.

🔷 Solution retenue

Le Conseil d’État, statuant en chambres réunies, annule la décision de la chambre de discipline du Conseil national de l’ordre des pharmaciens du 17 juillet 2023 pour deux motifs distincts et autonomes : la méconnaissance du droit de se taire et l’atteinte au principe d’impartialité.

Premier motif : violation du droit de se taire

Le Conseil d’État constate que la pharmacienne n’a pas été informée du droit qu’elle avait de se taire préalablement à l’audience de la chambre de discipline du Conseil national. Or, il ressort des mentions de la décision attaquée que :
  • L’intéressée était présente à l’audience
  • La parole lui a été donnée
  • Il n’est pas établi ni même allégué que les propos qu’elle y a tenus n’auraient pas été susceptibles de lui préjudicier
En application de la jurisprudence récente issue de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, cette absence d’information constitue une irrégularité de procédure suffisante pour entraîner l’annulation.

Second motif : méconnaissance du principe d’impartialité

C’est sur ce fondement que le Conseil d’État livre l’enseignement le plus important de cette décision.
Les constats factuels :
La Haute juridiction relève que :
La décision administrative du 27 mars 2023 (refus de réinscription au tableau de la section D) :
    • S’est fondée sur des faits de surfacturations établis par le jugement pénal définitif
    • A considéré que l’intéressée ne répondait pas à la condition de moralité professionnelle requise
    • A fait valoir la gravité de ces faits, eu égard notamment au montant des surfacturations
    • S’est donc prononcée sur la qualification des faits au regard de l’obligation de moralité professionnelle
La décision disciplinaire du 17 juillet 2023 :
    • A retenu à l’encontre de Mme C… les mêmes faits de surfacturations
    • En a déduit qu’elle avait « méconnu l’obligation de probité et de dignité de la profession de pharmacien » et « gravement porté atteinte au bon fonctionnement des régimes de protection sociale »
    • A donc qualifié les mêmes faits au regard d’obligations déontologiques (probité et dignité) de nature similaire

M. D…, membre du CNOP :

      • A participé à la délibération de la décision du 27 mars 2023
      • A également participé à la délibération de la chambre de discipline du 17 juillet 2023
      • Dans les deux cas avec voix délibérative
Le raisonnement juridique :

 

Le Conseil d’État estime que :
« dans les circonstances qui viennent d’être rappelées, la pharmacienne poursuivie pouvait légitimement douter de l’impartialité de ce membre de la formation de jugement, qui avait pris parti, à l’occasion de la délibération de la décision du 27 mars 2023, sur les faits de surfacturations précédemment mentionnés ».
Cette formulation s’appuie sur la théorie de l’apparence : peu importe que le membre ait été effectivement partial ou non, ce qui compte est qu’un doute légitime puisse exister dans l’esprit du justiciable sur son impartialité.

La distinction avec la jurisprudence antérieure :

 

Le Conseil d’État précise explicitement que ce moyen, se rattachant à la composition de la formation de jugement, peut être soulevé pour la première fois en cassation (moyen d’ordre public).

Cette solution est l’exact inverse de celle retenue dans la décision du 31 mai 2024 (CE, n° 474582,). Dans cette précédente affaire, le Conseil d’État avait jugé que la participation de membres du CNOP à une décision disciplinaire puis à une décision administrative de refus de réinscription n’était pas attentatoire à l’impartialité.

Les conclusions du rapporteur public

Dans ses conclusions particulièrement éclairantes, M. Maxime Boutron, rapporteur public, analyse en profondeur cette question.

Il rappelle que selon la doctrine et la jurisprudence, il y a préjugement lorsque deux conditions sont remplies :
  1. Les faits doivent être identiques
  2. Les questions examinées à partir de ces faits doivent être du même ordre
Le rapporteur public souligne que la Cour européenne des droits de l’homme, dans un arrêt Beausoleil c/ France (6 octobre 2016, n° 63979/11), avait condamné la France pour défaut d’impartialité de la Cour des comptes qui avait, en tant que formation disciplinaire, déclaré une personne comptable de fait quelques mois après avoir publié un rapport sur ces mêmes faits qualifiés « d’opérations désordonnées et irrégulières ».
En l’espèce, M. Boutron relève que :
« Les deux formations se sont prononcées sur la matérialité des faits. Toutefois c’est, également dans les deux cas, en se fondant sur le jugement pénal devenu définitif, sachant que l’autorité de la chose jugée s’attache aux faits que le juge répressif a déclarés établis. S’il n’y avait que ce point, on pourrait sans doute estimer qu’il n’y a pas de préjugement car l’une et l’autre instance étaient liées par ces constats du juge pénal. Mais les deux instances ont également porté des appréciations sur ces faits, dont il ressort bien implicitement de la jp M… que vous estimez qu’elles étaient de nature suffisamment proche pour caractériser « des questions du même ordre ». »
Le rapporteur public estime donc que la censure était inévitable et propose l’annulation de la décision, le renvoi de l’affaire devant le Conseil national de l’ordre, et l’allocation de 3 000 euros à Mme C… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le Conseil d’État suit intégralement ces conclusions:
➡️ La décision de la chambre de discipline du Conseil national de l’ordre des pharmaciens du 17 juillet 2023 est annulée.
➡️ Le conseil régional de l’ordre des pharmaciens de Nouvelle-Aquitaine versera la somme de 3 000 euros à la pharmacienne. au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
➡️ L’affaire est donc renvoyée devant la chambre de discipline du CNOP, qui devra statuer à nouveau dans une composition excluant tout membre ayant participé à la décision administrative du 27 mars 2023.

Enseignements pratiques

Cette décision comporte des leçons essentielles tant pour les professionnels de santé poursuivis disciplinairement que pour les ordres professionnels eux-mêmes.

1. L’impartialité ne se présume pas : elle doit être garantie structurellement

Le principe d’impartialité ne se limite pas à une question de bonne foi individuelle des membres des juridictions ordinales. Il impose des garanties objectives et structurelles.
Un doute légitime suffit : Même si M. D n’a pas été effectivement partial dans son jugement, le simple fait qu’il ait participé aux deux formations crée une apparence de partialité suffisante pour vicier la procédure.

La composition des formations doit être scrutée avec vigilance : les professionnels de santé et leurs avocats peuvent vérifier la composition des formations qui les jugent pour identifier d’éventuelles incompatibilités.

2. Le sens chronologique du cumul est déterminant

La jurisprudence établit désormais une distinction nette selon l’ordre chronologique des interventions :

 

✓ Disciplinaire puis administratif : ADMIS
  • Un membre peut siéger en chambre de discipline puis participer à une décision administrative de refus de réinscription au tableau
  • Motif : La formation administrative se fonde sur la décision disciplinaire préalable sans porter d’appréciation nouvelle sur la matérialité des faits (CE, 31 mai 2024, n° 474582)
✗ Administratif puis disciplinaire : INTERDIT
  • Un membre ne peut participer à une décision administrative se prononçant sur la qualification des faits puis siéger dans la juridiction disciplinaire appelée à sanctionner ces mêmes faits
  • Motif : Préjugement sur la matérialité et la qualification juridique des faits (CE, 30 septembre 2025, n° 488357)
Cette asymétrie s’explique par la nature juridictionnelle de la fonction disciplinaire, qui exige un niveau d’impartialité supérieur aux actes administratifs.

3. Les ordres professionnels doivent réorganiser leurs procédures

Cette décision met en lumière une insuffisance structurelle dans l’organisation du Conseil national de l’ordre des pharmaciens.

Le problème identifié : contrairement aux chambres de discipline de première instance (où les textes prévoient expressément l’incompatibilité de siéger lorsqu’on a eu connaissance des faits à raison d’autres fonctions ordinales), aucune règle textuelle équivalente n’existe au niveau national.

La composition quasi-identique du Conseil national en formation administrative et de la chambre de discipline nationale (seule la présidence change) favorise structurellement ces situations de cumul.

4. Le droit de se taire : un nouveau réflexe à intégrer

La décision rappelle l’importance du respect scrupuleux du droit de se taire dans les procédures disciplinaires.
Obligations des juridictions ordinales :
  • Informer systématiquement le professionnel poursuivi de son droit de se taire avant toute audition
  • Cette information doit être donnée tant lors de l’instruction que lors de l’audience devant la juridiction
  • En cas d’appel, l’information doit être renouvelée
Conséquences du non-respect :
  • Irrégularité de procédure entraînant l’annulation de la décision
  • Sauf si l’ordre démontre que les propos tenus par le professionnel n’étaient pas susceptibles de lui préjudicier (preuve difficile à rapporter

5. Un moyen d’ordre public invocable en cassation

Le défaut d’impartialité présente une caractéristique procédurale majeure : c’est un moyen d’ordre public.
Conséquences pratiques :
  • Il peut être soulevé pour la première fois en cassation, sans avoir été invoqué devant les juges du fond
  • Le juge de cassation peut le soulever d’office

7. Portée de la décision au-delà des pharmaciens

Bien que rendue à propos de l’ordre des pharmaciens, cette jurisprudence s’applique à tous les ordres professionnels de santé :
  • Ordre des médecins
  • Ordre des infirmiers
  • Ordre des masseurs-kinésithérapeutes
  • Ordre des chirurgiens-dentistes
  • Ordre des sages-femmes
  • Etc.
***
Pour lire les conclusions du rapporteur public : Lire les conclusions
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Shanffou

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